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记全国人大推动建立草原生态补助奖励机制

  悠悠牧民心 萋萋草原情

  ——记全国人大推动建立草原生态补助奖励机制

  全国人大环资委原副主任委员 王云龙

  

  

  我是2002年到全国人大工作,先后在常委会办公厅、农委和环资委工作过,到2018年退休有16个年头,如从1968年参加工作算起,有近三分之一的时间是在全国人大任职。梳理自己在全国人大工作十几年的诸多往事,我想通过记录全国人大推动建立草原生态保护补助奖励机制一事,以期还原那段历史记忆并纪念与人大同志们共同奋斗、情系“三农”、奉献生态文明建设的激情岁月。

  (一)缘起

  草原作为我国面积最大的陆地生态系统,不仅是畜牧业的发展基础,也是重要的生态屏障,在国家生态文明建设和国民经济社会发展大局中具有重要的战略地位。我国有近60亿亩草原,占国土面积的41.7%,在绿色植被生态系统中占比63%,草原牧区生产的牛羊肉、牛奶和羊绒等分别占全国产量的45.4%、49.7%和75.2%。2009年,全国人大常委会开展了畜牧法执法检查,十一届全国人大农委同时对草原生态建设和保护情况进行了调研。当时我任农委主任委员,我和农委的同志们都感到,长期以来人们对草原的生态功能关注不够,重草原资源开发,轻生态环境保护,许多地区的草原植被遭到破坏已经到了触目惊心的地步。根据农委了解掌握的情况,当时全国有90%的可利用草原已经出现退化,中度以上明显退化面积达23亿亩,草原水土流失面积近2亿亩。在以资源消耗为主的粗放型经济增长方式影响下,全国牧区超载过牧、非法开垦、不当开发现象普遍,草原沙化、盐渍化和退化等“三化”问题严重,一系列生态环境问题,不仅影响国家生态安全,而且成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。农委将这些情况向常委会作了汇报,常委会领导都非常重视,指示农委要把草原生态建设作为一项重要工作来抓。在向常委会报告畜牧法执法检查有关情况时,我在报告中特别提出要处理好畜牧业有序发展与草原长久保护的关系,推动构建草原生态建设的长效机制。

  2010年,在第十一届全国人大三次会议上,内蒙古代表团和部分全国人大代表提出了“关于加大草原保护建设力度,完善惠牧政策,增加牧民收入的建议”,全国人大常委会办公厅将此建议作为当年的重点建议,交由农委负责督办。确定这项重点建议既是执法检查工作的延续,也是全国人大常委会从内蒙古草原的特殊性作出的工作考量。内蒙古、新疆草原牧区是我国华北和西北重要的生态屏障,青藏高原是我国水资源的主

  要涵养地。从全国草原分布看,以内蒙古为代表的北方干旱区和青藏高原是我国草原的主要集中区,也是草原退化最为严重的区域,可以说是草原环境保护建设的主战场。内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃六大牧区草原面积有44.4亿亩,占记全国人大推动建立草原生态补助奖励机制全国草原面积的74%,北方干旱草原区人口密度是国际公认的干旱草原区容量的2.24倍,天然草原的牲畜超载率达到31.2%。当时,内蒙古草原“三化”面积达到7.02亿亩,占总面积的62%,草原生态功能弱化、牧民转移就业难度大、草原保护投入不足、惠牧政策不够等诸多问题交织在一起,建立草原生态补偿机制迫在眉睫、刻不容缓。通过重点建议督办的方式,以推动解决内蒙古草原生态保护问题为突破口,为在全国建立起草原生态保护补助奖励机制提供了契机。

  (二)访情

  在重点建议督办过程中,我和农委的同志们始终坚持通过督办内蒙古代表团的重点建议,以点带面推动从根本上解决全国性问题的指导思想和工作方针,因此我们并没有将调研局限在一地,而是提高站位开展了广泛调研,倾听牧民诉求,全面深入了解情况,为党中央作出决策部署提供有针对性、有价值的参考依据。自2009年下半年开始,农委先后听取了原农业部关于草原生态建设和管理工作的专题汇报,组织召开了国务院有关部委、专家座谈会,并委托内蒙古、西藏、甘肃等十个主要草原省区人大农委对本地草原生态情况进行调研,基本实现了草原地区的调研全覆盖。2010年上半年,农委又组成多个调研组,先后赴河北、内蒙古、吉林、黑龙江、甘肃等5省区进行实地考察,委员会组成人员大部分同志都参加了赴地方的调研。2010年7月,农委在内蒙古召开了部分省区及有关部门参加的座谈会,就推动建立草原生态补偿机制广泛征求意见。

  为了增强调研的针对性,我们将重点放在2000年以后国家草原生态建设有关项目实施情况和面临的主要问题,经过梳理,当时国家草原生态保护主要政策措施包括天然草原植被恢复与建设、退牧还草、京津风沙源草原治理、牧区水利试点、西南岩溶地区石漠化草地治理、游牧民定居等工程项目,一些地方还试点实施了生态移民搬迁。这些政策的实施取得了一定成效,但面临的一个突出问题是政策之间的统筹协调不强。在调研中各地普遍反映,草原生态保护建设投入记全国人大推动建立草原生态补助奖励机制严重不足,与草原重要战略地位不相称,已实施的保护项目工程覆盖面窄、建设内容单一、补贴标准低,项目区和非项目区存在不公平,牧民增收主要靠增加牲畜饲养量,草原生态保护和草原资源利用形成了“人口增长-牲畜扩增-草原退化-效益低下-牧民增收难”的恶性循环。

  在广泛调研的基础上,我主持农委起草形成了《草原生态建设情况综合报告》,针对草原生态保护建设中存在的问题,报告建议党中央、国务院制定出台推动草原发展的指导性文件及相关的政策措施,加大草原生态保护建设投入,推动建立草原生态补偿机制。在报告中,我们提出建立草原生态补偿机制要统筹兼顾草原地区生态、生产、生活,在加强草原资源管护投入、减少草原载畜量、降低天然草原使用强度的同时,加大对牧区生产的中央财政补贴力度,实行牧草良种补贴、种草直补、牧业生产资料综合补贴,并辅之以配套的草原生态保护奖励制度,充分调动广大农牧民保护与建设草原的积极性,推动形成草原生态保护和牧民持续稳定增收的长效机制,逐步建立草原绿色可持续的保护发展模式。

  (三)聚力

  农委的报告引起了党中央、全国人大常委会、国务院领导的高度重视,领导同志先后作出重要批示。作为建议承办单位,财政部、原农业部对建立草原生态补偿机制给予大力支持,有关草原省区全力配合推动建立相关机制,全国人大农委及办事机构充分发挥协调推动作用。在各方面的共同努力下,国务院于2010年10月召开第128次常务会议,决定自2011年开始在内蒙古、新疆(含新疆生产建设兵团)、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南等8省区开始实施草原生态保护补助奖励政策。2012年,党中央一号文件又进一步明确提出,“草原生态保护补助奖励政策覆盖到国家确定的牧区半牧区县(市、旗)”。当年,国务院将草原生态保护补助奖励政策的实施范围扩大到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江(含黑龙江省农垦)等5省,至此,草原补奖政策惠及到了全国13个草原省区的657个县,实现了全国所有268个牧区半牧区县百分之百全覆盖。

  草原生态保护补助奖励主要包括禁牧补助、草畜记全国人大推动建立草原生态补助奖励机制平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴和绩效考核奖励五个方面。其中,禁牧补助是对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育,中央财政按照每年每亩6元的测算标准给予补助。草畜平衡奖励是对禁牧区域以外的可利用草原,根据草原载畜能力核定合理的载畜量,实施草畜平衡管理,中央财政对履行超载牲畜减畜计划的牧民按照每年每亩1.5元的测算标准给予奖励。牧草良种补贴是鼓励牧区有条件的地方开展人工种草,增强饲草补充供应能力,中央财政按照每年每亩10元的标准给予补贴。牧民生产资料综合补贴是中央财政按照每年每户500元的标准给予牧民补贴。绩效考核奖励是中央财政每年安排绩效考核奖励资金,对工作突出、成效显著的省区给予的资金奖励,由地方政府统筹用于草原生态保护和草原畜牧业发展。

  从草原生态保护补助奖励政策的内容看,充分吸收了农委提出的推动建立草原生态补偿机制的建议,兼顾了草原生态环境保护和资源开发利用两方面功能,体现了草原生态保护、畜牧业生产和牧民稳定增收的有机统一。补奖政策实现草原牧区全覆盖,有利于进一步加大原生态保护投入,有利于转变畜牧业发展方式,有利于促进牧民持续增收,得到了草原省区和广大牧民的一致认可和衷心拥护。

  (四)建制

  2013年,我离开农委,转任十二届全国人大环资委副主任委员,但农委仍在持续关注草原生态补奖政策的实施情况。按照国务院常务会议的决定,草原生态补奖政策实施期限为五年,2014年已经是政策实施的第四年,下一步政策如何实施成为广大牧区牧民十分关注的问题。为此,十二届全国人大农委又开展了新一轮调研。2014年8月,农委组织的专题调研组,先后到内蒙古、云南、甘肃等省区就草原生态补奖政策实施情况开展了专题调研,并形成了《关于草原生态保护补助奖励机制政策实施情况的调研报告》。报告提出,草原生态补奖政策应作为一项长期的惠牧强牧政策持续开展下去,建议可按照5年一个周期组织实施,并在每个周期结束时,组织由第三方评估机构对草原生态恢复情况、政策实施成效进行全面评估,以评估结果为依据,适时调整具体措施,形成稳定健全的草原生态补偿长效机制。2015年,党中央、国务院在制定出台《关于加快推进生态文明建设的意见》时,将“继续实行草原生态保护补助奖励政策”写入其中。2016年党中央一号文件又进一步明确提出,“实施新一轮草原生态保护补助奖励政策,适当提高补奖标准”。

  在全国人大农委的积极推动下,草原生态保护补助奖励政策有了新的发展。2016年3月,财政部、原农业部制定出台了《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》,明确“十三五”期间在13个省区实施新一轮草原生态补奖政策,在原有实施范围的基础上,将河北省兴隆、滦平、怀来、涿鹿、赤城等5个县纳入其中,进一步推动构建和强化京津冀一体化发展的生态安全屏障。新一轮禁牧补助的标准由每年每亩6元提高到7.5元,草畜平衡奖励由每年每亩1.5元提高到2.5元。为推动建立草原生态保护和合理开发利用的长效机制,该意见还规定,禁牧补助以5年为一个周期,禁牧期满后,根据草原生态功能恢复情况,继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理,同时引导鼓励牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧。

  此后,各地各部门认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想,贯彻落实党中央决策部署要求,扎实推进草原生态环境保护制度体系建设。国家发展改革委会同财政部、原农业部、原国土资源部等部门制定了《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030年)》,进一步明确了草原休养生息的时间表和路线图,将草原综合植被盖度纳入各省区市生态文明建设目标评价考核指标体系;原农业部出台了《推进草原保护制度建设工作方案》,制定发布了《全国草原保护建设利用“十三五”规划》,组织开展草原生态保护红线划定、草原资源承载力监测等多项制度改革试点;原环境保护部在全国建设各类草原自然保护区41个,面积达2481万亩;国家民委牵头开展了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》情况的监督检查;内蒙古自治区结合本地实际在全国率先制定出台了《基本草原保护条例》,甘肃省制定了《草原植被恢复费收费标准》《草原植被恢复费征收使用管理办法》等地方法律和政府规章,这些政策举措在确保草原生态补奖政策有效实施的基础上,推动形成了更加完备、更加有效的草原生态保护体制机制。

  (五)效验

  2017年,为检验草原生态保护建设的成效,十二届全国人大常委会将听取和审议国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告列入监督工作计划。十二届全国人大环资委开展了专题调研,先后赴内蒙古、重庆、四川、甘肃、新疆等省区市开展了调研。从调研了解的情况看,草原生态补奖政策实施以来,我国重点地区草原生态明显改善,畜牧业发展方式加快转变,天然放牧牲畜数量得到有效控制,牧民收入持续稳定增长,草原生态补奖政策的生态效益、社会效益和经济效益都十分显著。

  2011年以来,中央财政累计投入的草原生态保护建设资金超过1200亿元,落实禁牧休牧面积15.8亿亩、草畜平衡面积26.1亿亩。在草原生态补奖政策的有力推动下,我国草原综合植被盖度超过54%,比政策实施前提高了3.6个百分点,青海三江源地区草原生态系统水源涵养量增加28.4亿立方米,累计增加湿地104平方公里。全国天然草原年鲜草总产量连续多年超过10亿吨以上,其中禁牧区鲜草产量比政策实施前提高了53%,草畜平衡区提高20%。全国平均每年有139.3亿元资金直补到牧户,牧区牲畜改良率和舍饲比例达到50%以上,出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%,天然草原牲畜超载率下降到12.4%。

  草原生态补奖政策实施以来,内蒙古自治区纳入政策范围的草原面积达到10.2亿亩,占全区草原总面积的90%,其中禁牧面积5.48亿亩、草畜平衡面积4.65亿亩,政策惠及全区146万户、534万农牧民。目前,内蒙古草原综合植被盖度已恢复到44%,达到上世纪80年代中期水平。在实施禁牧休牧、保护生态的基础上,内蒙古自治区通过开展舍饲规模化养殖、种养结合等方式,实现牧民“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”,政策性收入成为牧民仅次于家庭经营性收入的第二大收入来源,同时有力推动了现代畜牧业加快发展,形成了一批可复制、可借鉴、可推广的草牧业发展模式。

  草原生态保护补助奖励政策经过了实践的检验,得到了广大牧民的一致认可。草原补奖政策是我国自建国以来在草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面积最广、利农惠牧政策最优惠的一项决策部署,政策实施的这段时期成为我国草原生态保护建设力度最强、畜牧业转型发展最快、牧民增收最多的历史时期。

  (题图:新华社记者任军川摄)

  (责任编辑:李显杰 )

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